"الإدارة اللامركزية" مفهوم إداري للحل في سوريا أم لتقسيم المقسم وتوزيع السلطة؟

طرحت بعض مكونات المجتمع السوري آلية الإدارة اللامركزية، كحلّ بديل للنظام "المركزي" القائم في سوريا، وخاصة بعد تمترس الأخير خلف الحل الأمني والعسكري لمواجهة الاحتجاجات الشعبية ومظاهرات المدنيين في ربيع عام 2011، وما تمخّض عن ذلك التصعيد من تحوّل سلميّة الثورة إلى نزاع مسلّح، بين فصائل المعارضة وقوات النظام من جهة، وبين فصائل المعارضة نفسها من جهة ثانية، وبين بعض فصائل الأخيرة والتشكيلات العسكرية المحسوبة على المكوّن الكردي في شمال شرقي سوريا من جهة ثالثة.

بالإضافة إلى ذلك النزاع، بدا جلياً حجم هشاشة وتصدّع، بل وانهيار المؤسسات "الوطنية" -التي أثبتت علاقتها العضوية المتجذّرة بالنظام في سوريا. وبات السوريون يواجهون تحديات حقيقية تهدد وحدة أراضي بلدهم وسيادته.

ولعل أول من أثار فكرة النظام اللامركزي، والفيدرالي أيضاً، منذ الأشهر الأولى لاندلاع الثورة السورية كان بعض ممثلي وسياسيي المكون الكردي في سوريا، بهدف الحصول على الاستقلالية في إدارة شؤونهم داخل مناطق انتشارهم (الجزيرة السورية)، وذلك قبل أن تعمّ فكرة نظام الحكم اللامركزي لتشمل مكونات أخرى ضمن مناطق مختلفة في سوريا.

ففي فترات لاحقة، أثير طرح نظام الحكم اللامركزي في مناطق جنوبي سوريا؛ بدايةً في محافظة السويداء ثم في محافظة درعا خلال حملة النظام والروس الأخيرة على "درعا البلد" عبر بيان تلاه أحد شيوخ عشائر حوران، بصرف النظر عن نفيه وعدم تبنيه من قبل بقية الأطراف في درعا.

ما بين المركزية واللامركزية

إذا اعتبرنا أن المركزية -سواء الإدارية أو السياسية، وبمعناها المختصر- هي حصر صلاحيات اتخاذ القرار في إدارة واحدة أو شخص واحد أو مجموعة من الأشخاص، ما يقيد حرية التصرف واتخاذ القرارات من قبل العاملين/ المسؤولين المرتبطين بالسلطة العليا ذات الصلاحيات الكاملة والمطلقة؛ فإن اللامركزية تعني نقل السلطة، سواء كانت تشريعية أو تنفيذية أو قضائية أو اقتصادية، من المستويات الحكومية العامة الى المستويات الدنيا.

ويتصل نظام اللامركزية -سياسياً- بالتنظيم الدستوري للدولة ويقوم على حساب الوحدة التشريعية والتنفيذية والقضائية فيها، ويتمثل هذا النظام بالأقاليم أو المقاطعات أو الولايات في الدول المتحدة اتحاداً مركزياً أو الدول ذات النظام الفيدرالي. وغالباً ما يطبّق نظام اللامركزية السياسية في الدول كبيرة الحجم ومتعددة القوميات والديانات واللغات. وضمن هذا السياق، سيكون نظام اللامركزية الإدارية مطبّقاً بالتأكيد ضمن الدول الخاضعة لنظام سياسي لامركزي.

وغالباً ما تختلط وتتداخل لدى معظم الأشخاص مفاهيم اللامركزية السياسية باللامركزية الإدارية، رغم اختلافهما. فاللامركزية السياسية لا توجد في الدول المركبة التي تتوزع فيها السلطة والقوة والسيادة والحكم بين العديد من المراكز القانونية والسياسية طبقاً للصيغة الدستورية والسياسية التي تقوم عليها مثل هذه الدولة. واللامركزية السياسية لا توجد في الدولة الموحدة أو الدولة البسيطة التي تقوم على فكرة الدستور الواحد والسيادة الواحدة والحكومة الواحدة تشريعاً وتنفيذاً وقضاءً، وأبرز مثال على نماذج الدولة المركبة هو أنموذج الاتحاد الفيدرالي- الاتحاد المركزي. ومن أهم وأنجح صور الاتحاد الفيدرالي "الولايات المتحدة الأميركية"

وفي نمط اللامركزية الإدارية، لا تتعلق أهمية توزيع السلطات بنوع السلطة المفوضة وإنما تتعلق بحجم السلطة التي يتم تفويضها، فعلى مقدار السلطة تتحدد اللامركزية:

• عدد القرارات التي يتخذها المسؤولون في المستويات الدنيا ومدى تكرارها؛ اذ كلما زاد عدد هذه القرارات ازدادت درجة اللامركزية.
•  أهمية القرارات؛ إذ كلما كانت القرارات التي تتخذ في المستويات الدنيا على جانب كبير من الأهمية أمكن القول ان النظام يتجه نحو اللامركزية.
• تعدد المهام؛ إذ كلما تعددت المهام أو العمليات التي تتأثر بالقرارات التي يتخذها المسؤولون في المستويات الإدارية الدنيا كان النظام أقرب إلى اللامركزية.
• مدى الرقابة التي تفرضها المستويات العليا على القرارات التي تتخذها المستويات الأدنى؛ فكلما قلّت هذه الرقابة كان النظام أقرب إلى اللامركزية.

في الحالة السورية.. هل يمكن تحقيق إدارة لا مركزية؟

 وإن لم يكن على نطاق واسع، هناك توافق ملحوظ سواء لدى النخب السياسية والثقافية السورية أو القوى المحلية الفاعلة –مدنياً وعسكرياً- في مناطق السيطرة؛ على ضرورة إعادة تقييم نظام الحكم المركزي في سوريا وخاصة خلال عقود حكم الأسدين الأب والابن، والذي كان يصب في خدمة آلية حكم قمعية شمولية احتكرت السلطة ومختلف موارد البلاد، وحرمت كثيراً من المناطق من حقها في الاستفادة من مواردها الاقتصادية أو المشاركة المُنصفة في السلطة المركزية. كل ذلك أسهم بالتأكيد في مناقشة طيف واسع من السوريين لآلية الإدارة اللامركزية وإمكانية تطبيقها في دولتهم المنشودة.

"ضرورة التفريق بين المركزية وممارسات نظام الأسد"

في حديثه لـ موقع تلفزيون سوريا، يشير المفكّر والأكاديمي برهان غليون، إلى وجود تخبّط في المفاهيم يتفاقم باستمرار في وسط الرأي العام السياسي السوري حول مسألة المركزية واللامركزية.

ويرى غليون أن هذه المسألة أضحت موضوع انقسام بمقدار ما تحولت إلى موضوع رهان سياسي، يخفي وراءه استراتيجيات لتقاسم السلطة أو لتغيير نمط الدولة. ومن مظاهر سوء هذا التفاهم معالجة القضية كما لو كانت قضية اعتقاد وإيمان لا يمكن الوصول فيها إلى أي تفاهم أو حل.

ولتجاوز ذلك نحتاج إلى أمرين:

أن لا نخلط بين المركزية وما كان يمارسه نظام الأسد في نصف القرن الماضي. فهو لم يكن نظاماً مركزياً ولكن نظاماً عصبوياً وقبلياً

الأول: ألّا ننظر إلى اللامركزية والمركزية كما لو كانتا موضوع اعتقاد ديني، وإنما أن نعالجهما من زاوية نجاعة/ فائدة كل منهما لتحقيق أهداف وطنية واضحة، وهذا ما عمل النظام السابق بشكل منهجي ضده. ومن هذه الأهداف ضمان مشاركة أكبر للمواطنين في تسيير شؤونهم الإدارية والسياسية، وتحقيق شروط أفضل للتنمية الإنسانية الاقتصادية والاجتماعية الوطنية الشاملة، التي لا تهمل منطقة لصالح منطقة أخرى، أو تتجاهل تنمية الريف لصالح المدن، أو تركز النمو في العاصمة على حساب عواصم المحافظات المختلفة. وهذا يعني أنه لا قيمة للامركزية إلا بوصفها صيغة إدارية لتحقيق مزيد من العدالة في توزيع الثروة وفرص العمل والتأهيل والمشاركة في الحياة العمومية.

الثاني: أن لا نخلط بين المركزية وما كان يمارسه نظام الأسد في نصف القرن الماضي. فهو لم يكن نظاماً مركزياً ولكن نظاماً عصبوياً وقبلياً. وما نجم عنه من تفاوت كبير في التنمية الاقتصادية والاجتماعية وتوزيع الثروة واحتكار ممارسة السلطة واضطهاد المواطن لا يمت بصلة للنظام المركزي. ففرنسا دولة مركزية ولكن التنمية الإنسانية ليست حكراً فيها على فئة اجتماعية أو منطقة أو عشيرة. والقصد أن الدولة المركزية لا تعني بالضرورة سيطرة مجموعة ما على الثروة والسلطة والتركيز على مناطق وإهمال مناطق اخرى، ولا حرمان المواطنين من ممارسة دورهم في تسيير شؤونهم المحلية في المدن والمناطق والأرياف ولا من المشاركة الحرة والمتساوية في اختيار ممثليهم في الحكومة. بل بالعكس جاء الاعتقاد في العقود الماضية بصلاح فكرة مركزية الدولة لتجاوز التفاوت الكبير في الثروات وعوامل التنمية والقدرة على  المشاركة في السلطة بين المناطق المختلفة ومن أجل توحيد شروط المواطنة ونفاذ الأفراد إلى المكتسبات المادية والمعنوية والسياسية المشتركة، أي من أجل إيجاد عدالة أكبر للأفراد ومن ثم بين المناطق. وهذا هو جوهر السياسة الوطنية أو بناء الأمة.

ويؤكد غليون أنه من دون وجود سلطة مركزية قوية ما كان من الممكن تجاوز التفاوت الكبير في مستويات التنمية الاقتصادية بين المناطق والمدن والأرياف وبالتالي تكوين مواطنة واحدة. فهي التي قامت بتجميع الموارد وإعادة توزيعها بالتساوي على المناطق والجماعات ومنعت من أن تبقى مناطق لا تحظى بموارد طبيعية مهمة تعيش في الفقر ومناطق غنية بمواردها ومحتكرة لها. فمن دون إعادة هذا التوزيع للثروة وفرص العمل وفرص التأهيل من أجل تحقيق المزيد من تكافؤ الفرص لا توجد سياسة وطنية ولا مجتمع يتمتع بالحد الأدنى من الوحدة والتضامن والتعاون ولا دولة قوية وذات سيادة قادرة على الدفاع عن مصالح شعبها والتعامل الندّي مع أقرانها من الدول والتفاوض المثمر معها.

"اللامركزية أكثر ديمقراطيةً.. وتعدّ حلاً للقضايا الهوياتية"

وترى الأكاديمية والباحثة السورية بسمة قضماني، أن النظام اللامركزي أحد مكونات الحل الرئيسة في سوريا، وهو النموذج الأكثر ديمقراطية، والأسهل من حيث مشاركة المواطنين في إدارة شؤونهم على المستوى المحلي.

وتجد في منح الصلاحيات للمناطق، من شأنه أن يتيح ظهور نخب قيادية شبابية جديدة. وفي ظل غياب الأحزاب ذات الهيكلية والتاريخ السياسي الطويل، ستصبح المشاركة على المستوى المحلي شكلاً من أشكال البدائل عن تلك الأحزاب.

وتعتبر قضماني أن اللامركزية عامل أساسي من عوامل حل القضايا الهوياتية وخصوصيات مكونات المجتمع السوري وأولها القضية الكردية.

وتوضّح في حديثها لـ موقع تلفزيون سوريا أنها لا تقصد من كلامها بأن اللامركزية محصورة بالشأن الكردي فقط أو بالجانب العرقي أو القومي أو الطائفي، وإنما التقسيمات اللامركزية تتم بحسب المناطق الجغرافية وتوزُّع المكونات السورية فيها، ومن الضروري استمرار التواصل والتنسيق فيما بينها من جهة، وبين المناطق والمركز من جهة أخرى.

وتؤكّد القضماني أن الحكم المحلي (اللامركزي) لا يعدّ بديلاً عن مركزٍ قوي، بل يجب وجود قيادة مركزية فعالة وواضحة في تعاملها مع المناطق ذات الإدارة اللامركزية، للحفاظ على وحدة الدولة وسيادتها.

"طرح اللامركزية بالصيغة الحالية هو شرعنة ما يسمى بـ الإدارة الذاتية".

ويعتبر رديف مصطفى، الحقوقي والسياسي ونائب رئيس رابطة المستقلين الكرد السوريين، أن اللامركزية التي تطرح في الحالة السورية تتم عادة وفق التجارب المقارنة بطريقتين؛ الأولى اتحاد عدة دول، والثانية تفكك الدولة الواحدة إلى عدة دويلات ومن ثم توحيدها بشكل فيدرالي. وكلا التجربتين بحاجة إلى أمر أساسي يتعلق بحق الشعب في تقرير مصيره بحرية.

ويستطرد: بالنظر اليوم إلى الأوضاع الاستثنائية والشاذة في سوريا، وفي ظلّ وجود احتلالات؛ من الصعوبة بمكان الحديث عن الشعب الذي يعد مصدر الشرعية والمشروعية. بالإضافة إلى أن هذا النموذج في سوريا يهدف إلى فرض سلطة الأمر الواقع، وتحديداً ترسيخ وشرعنة تجربة ما يسمى بـ "الإدارة الذاتية".

ويرى المصطفى أن الطرح حالياً يتجه -على الأقل- نحو دولة فاشلة تقوم على المحاصصة، علماً أن سوريا تحتاج كما أعتقد إلى تغيير جذري وشامل للانتقال إلى الدولة الوطنية الديمقراطية، دولة المواطنة والحق والقانون التي يتساوى فيها المواطنون دون تمييز.

 ويختم حديثه لـ موقع تلفزيون سوريا، بالقول إن هذا الانتقال يتم بالتزامن مع مسار وطني شامل للعدالة الانتقالية. ولتفادي المركزية المفرطة وتهميش الأرياف وبعض المناطق يمكن اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية الموسعة، طبعاً كل هذا الأمر مرهون بتحقيق الانتقال السياسي الحقيقي وفقا للقرارات الدولية.

"أي بديل للنظام هو خلاص لسوريا"

أما يحيى العريضي، الأكاديمي والسياسي الناطق باسم هيئة التفاوض السورية، فيرى أن أي بديل للنظام-مهما كان سيئاً- باستثناء من كان جزءاً من طغمته، سيكون خلاصاً لسوريا.

ومن حيث الآفاق المستقبلية للبلد، يضيف العريضي في حديثه لـ موقع تلفزيون سوريا، قائلاً إن شكل نظام الدولة سواء كان فدرالياً أو لا مركزياً أو مركزياً أو ائتلافياً، يحدّده السوريون بإرادتهم من خلال تمكينهم الفعلي من التعبير عن رأيهم بحرية وديمُقراطية. ولكن بحكم مرور سوريا بعشرٍ عجاف، لا بد من وجود مركز قوي بيده الشأن العسكري، والإداري المركزي، والاقتصادي، والسياسي الخارجي.

ويتفق العريضي مع المصطفى في إمكانية "اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية الموسعة" للتخفيف من حالة المركزية المفرطة، فيرى أن تدير المناطق شؤونها الذاتية الإدارية على صعيد خدماتي، صحي، تعليمي، تخطيطي داخلي، ينفذه أبناء المنطقة كإداريين محليين، و المُمَثَلين بالمركز عبر ما يمكن أن يُطلق عليه "الغرفة البرلمانية الثانية/ وفي المركزية الأولى". مع الأخذ بعين الاعتبار المسائل اللغوية والثقافية الملبية لمن لديه بعض هواجس التهميش؛ وكل ذلك، تحت يافطة الوطن الواحد جغرافياً، السيد والمستقل سياسياً بنسيجه  الثقافي الحضاري والتاريخي.

"اللا مركزية تستوجب وجود سلطة مركزية"

وبالرغم من تعدد وجهات النظر والرؤى حول إمكانية تطبيق نظام الإدارة اللا مركزية على الحالة السورية؛ إلا أنها تتقاطع بالمجمل في اشتراط وجود نظام مركزي متماسك وفعال ومستقيم للحفاظ على لا مركزية السلطات المحلية وتوجيهها وتحقيق وحدتها ضمن إطار دولة قوية وذات سيادة.

تلك الخلاصة يعبّر عنها برهان غليون قائلاً: "لا يمكن للعربة أن تتحرك إذا وضعت أمام الحصان. فحتى تؤسس سلطة لا مركزية ينبغي أولا أن تكون هناك سلطة مركزية. ولأنه لا يوجد نموذج واحد وكوني لها، وهي لا تعني سوى تنازل السلطة المركزية عن بعض صلاحياتها لسلطات محلية، فلا يمكن تصور لا مركزية من دون أو قبل تأسيس هذه السلطة المركزية.

وفي حال لم يحصل ذلك وحصل عكسه، أي في حال تمسكت السلطات المحلية التي تسيطر على بعض المناطق بسلطاتها وفرضت حدود صلاحياتها على السلطة المركزية سوف تكون النتيجة دولة مركزية فارغة من المضمون أي من السيادة، تتحكم فيها وتتلاعب بها سلطات إقليمية شبه مستقلة، طائفية أو (أقوامية)، ولا تسمح لها بالعمل إلا في حدود ما يستجيب لمصالحها هي. وهذا ما يعني تحييد الدولة وتعطيل عملها لصالح "الدويلات" التي تنفرد عملياً بالحكم في منطقتها، وتتنازع فيما بينها على الموارد الإقليمية والمركزية. وتكون في النتيجة دولة مركزية ضعيفة فاقدة للسيادة في الداخل والخارج، وغير قادرة على تطبيق أي قانون، وخاضعة لمزاج نخب محلية لا يمكن إلا أن تكون في نزاع دائم على تقاسم موارد الدولة وزيادة حصتها منها. وستكون النتيجة في المحصلة سيطرة النزاعات والصراعات الداخلية وزوال أي تشكيل سياسي قريب من مفهوم الأمة أو المواطنة المتساوية. وأمامنا نموذجان اليوم في المشرق يعكسان هذا الفشل، في لبنان والعراق، حيث لا تكاد الدولة تملك سلطة على ما يسمى بالمكونات بمقدار ما هي سجينتها وضحيتها".